ค่าจ้างขั้นต่ำ การจ้างงาน อำนาจตลาด และการเติบโตของธุรกิจขนาดใหญ่

การกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำเป็นนโยบายที่รัฐบาลทั่วโลกใช้กันอย่างแพร่หลาย โดยเหตุผลหลักสองประการที่รัฐนำมาใช้เพื่อแทรกแซงราคาตลาด ได้แก่

1. เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในตลาดแรงงานเพราะเชื่อว่านายจ้างมีอำนาจตลาดและกดค่าแรงให้ต่ำเกินไป
2. เพื่อเป็นเครื่องมือการกระจายรายได้เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคม

รูปที่ 1 แสดงค่าดัชนี Kaitz หรือสัดส่วนค่าจ้างขั้นต่ำต่อค่ากลางของค่าจ้างในประเทศต่าง ๆ โดยค่าที่สูงแสดงถึงสัดส่วนลูกจ้างที่ได้รับผลกระทบจากการปรับค่าแรงขั้นต่ำจะมีจำนวนมาก ค่า Kaitz 100% แสดงถึงสัดส่วนลูกจ้างที่ได้รับค่าแรง ณ ค่าจ้างขั้นต่ำ คิดเป็นถึงครึ่งหนึ่งของลูกจ้างทั้งหมด จากในภาพสหรัฐอเมริกามีค่า Kaitz ต่ำสุดที่ 27% และโคลอมเบียมีค่า Kaitz สูงสุดที่ 90% สำหรับประเทศไทย ค่า Kaitz ในปี 2022 อยู่ที่ 71% (คำนวณจากข้อมูลประกันสังคม ซึ่งเป็นแรงงานในระบบครอบคลุม 35% ของแรงงานทั้งหมด)

ส่วนแรกของบทความนี้จะเล่าถึงกรอบความคิดทางเศรษฐศาสตร์ว่าคาดการณ์ผลกระทบของการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำต่อตลาดแรงงาน และการปรับตัวของนายจ้างอย่างไร ส่วนที่สองจะเล่าถึงหลักฐานเชิงประจักษ์จากประเทศต่าง ๆ และส่วนสุดท้ายจะเล่าถึงงานศึกษาผลกระทบของค่าจ้างขั้นต่ำของประเทศไทย ว่ามีผลกระทบต่อการจ้างงานและค่าจ้างของลูกจ้างกลุ่มต่าง ๆ อย่างไร

คำทำนายของแบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์นั้นต่างกันไปตามลักษณะต่าง ๆ ได้แก่

1. ลักษณะของตลาดแรงงาน เช่น ก่อนที่จะมีการปรับค่าจ้างขั้นต่ำ นายจ้างมีอำนาจตลาดมากน้อยเพียงใด ลูกจ้างมีข้อมูลเรื่องตำแหน่งงานว่างสมบูรณ์แบบหรือไม่
2. กระบวนการผลิต เช่น นายจ้างสามารถใช้เทคโนโลยีมาทดแทนแรงงานบางส่วนได้มากน้อยเพียงใด
3. ลักษณะของสินค้าและบริการว่าผู้ซื้อต้องอยู่ภายในพื้นที่เท่านั้น หรือสามารถส่งไปขายในระดับประเทศหรือทั่วโลกได้

นอกจากนี้ ในบริบทของประเทศกำลังพัฒนา ยังต้องคำนึงถึงบทบาทเศรษฐกิจนอกระบบ และความเข้มงวดในการบังคับใช้กฎหมายอีกด้วย โดยสามารถสรุปออกได้เป็นกรณีหลัก ๆ ดังนี้

แบบจำลองตลาดแรงงานแบบแข่งขันสมบูรณ์ (perfect competition) มีข้อสมมติว่า ในตลาดมีนายจ้างและลูกจ้างที่ลักษณะคล้าย ๆ กันจำนวนมาก และตลาดไม่ได้มี friction นั่นคือ ลูกจ้างทราบข้อมูลเกี่ยวกับตำแหน่งงานว่างและสามารถย้ายงานได้อย่างรวดเร็ว นายจ้างเองก็สามารถปลดลูกจ้างออกได้ หากลูกจ้างทำงานไม่ได้ตามที่ตั้งเป้าไว้ ในกรณีนี้ นายจ้างหรือลูกจ้างคนใดคนหนึ่ง จึงไม่มีอำนาจมากพอที่จะกำหนดค่าจ้างได้ ค่าจ้างจึงโดนกำหนดด้วยอุปสงค์และอุปทานของแรงงาน และมีค่าเท่ากับผลิตภาพส่วนเพิ่มของลูกจ้าง (marginal productivity of labor: MP_L) โดยจำนวนลูกจ้างที่ยินดีจะทำงาน ณ ค่าจ้างนี้ เป็นกลุ่มที่ค่าจ้างดังกล่าวสูงกว่า reservation wage หรือค่าจ้างขั้นต่ำที่ทำให้ผู้ที่ว่างงานเลือกที่จะทำงาน ซึ่งมักจะเป็นค่าเสียโอกาสของการทำงาน (opportunity cost of employment) เช่น ค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปทำงาน ค่าจ้างคนอื่นมาดูแลลูกหรือผู้สูงอายุ ความสุขจากการได้พักผ่อน ดังนั้น หากรัฐเข้ามาแทรกแซงตลาด โดยกำหนดให้ค่าจ้างขั้นต่ำสูงกว่า MP_L แม้จะมีลูกจ้างที่อยากทำงานมากขึ้น แต่นายจ้างจะลดการจ้างงาน เพราะได้งานไม่คุ้มค่าแรง การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำในตลาดที่มีการแข่งขันสูง จึงส่งผลให้ระดับการจ้างงานในตลาดลดลง

ในธุรกิจบางประเภท ตลาดแรงงานอาจจะไม่ได้มีการแข่งขันสมบูรณ์นัก นายจ้างมีอำนาจตลาดและเป็นผู้กำหนดค่าจ้าง ซึ่งบางครั้ง มีนายจ้างเพียงรายเดียวหรือจำนวนไม่กี่ราย หรือ มี friction บางอย่างในตลาดแรงงาน เช่น ลูกจ้างมีต้นทุนในการหางานใหม่และย้ายงาน จึงทำให้นายจ้างมีอำนาจเหนือลูกจ้างในการกำหนดค่าจ้าง ในตลาดลักษณะนี้ นายจ้างมักจะจ่ายค่าจ้างต่ำกว่า MP_L และลูกจ้างส่วนใหญ่ก็ยังไม่ออกจากงานเพราะไม่ได้มีทางเลือกมากนัก (Manning, 2013; Berger et al., 2022) ในกรณีนี้ หากค่าจ้างขั้นต่ำ เป็นการปรับเพิ่มค่าจ้างให้สูงกว่าเดิม แต่ยังไม่ได้สูงกว่า MP_L นายจ้างยังสามารถจ้างงานต่อไปได้

ในกรณีที่ตลาดมีนายจ้างและลูกจ้างจำนวนมาก แต่มี friction เช่น ลูกจ้างแต่ละคนไม่ได้มีข้อมูลโดยสมบูรณ์ บางคนอาจบังเอิญได้รับข้อเสนอการจ้างงานที่ดีกว่าหรือบ่อยกว่า ในขณะที่บางคนได้รับข้อเสนอที่ไม่ดีนัก แม้แต่ลูกจ้างที่มีความสามารถเท่ากัน ก็อาจจะได้รับค่าจ้างไม่เท่ากัน หากลูกจ้างมีงานอยู่แล้ว ลูกจ้างจะรับข้อเสนอเฉพาะงานที่ได้ค่าจ้างมากขึ้นกว่าเดิมเท่านั้น และหากว่างงานอยู่ จะรับข้อเสนอที่ได้ค่าจ้างไม่ต่ำกว่า reservation wage (Burdett & Mortensen, 1998) ซึ่งในแบบจำลองเหล่านี้ reservation wage นอกจากจะขึ้นกับค่าเสียโอกาสของการทำงานดังที่กล่าวข้างต้น ยังขึ้นกับโอกาสที่จะหางานได้ดีกว่าหากเลือกที่จะรับหรือไม่รับงานดังกล่าว ดังนั้น ภาพการกระจายตัวของค่าจ้างในตลาดและโอกาสที่จะมีข้อเสนองานเข้ามาในช่วงที่ว่างงานและทำงาน จึงมีผลต่อ reservation wage ด้วย

หากไม่มีการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ ค่าจ้างในตลาดที่ต่ำที่สุดจะเป็นค่า reservation wage และค่าจ้างสูงสุดจะอยู่ที่ผลิตภาพส่วนเพิ่ม หากมีการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำที่ไม่ได้สูงกว่าผลิตภาพส่วนเพิ่ม ค่าจ้างที่ต่ำที่สุดในตลาดที่ลูกจ้างจะยอมรับจะปรับมาอยู่ที่ค่าจ้างขั้นต่ำแทน บริษัทที่อยากได้ลูกจ้างเพิ่ม ก็ต้องเสนอค่าจ้างที่สูงขึ้น ซึ่งส่งผลให้บริษัทอื่น ๆ ที่ต้องการรักษาลูกจ้างต้องขึ้นเงินเดือนตาม ๆ กันไป ในกรณีนี้ การปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำในระดับที่ไม่สูงเกินผลิตภาพสามารถยกระดับค่าจ้างให้สูงขึ้นได้ โดยไม่จำเป็นต้องส่งผลลบต่อระดับการจ้างงานโดยรวม แต่จะช่วยปันกำไรจากนายจ้างมาสู่ลูกจ้างมากขึ้น

อย่างไรก็ดี แม้ระดับการจ้างงานโดยรวมในระบบเศรษฐกิจจะไม่ลดลง การเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำอาจจะทำให้เกิด reallocation effect หรือการเคลื่อนย้ายทรัพยากรและแรงงานไปยังธุรกิจที่มีความสามารถในการผลิตมากกว่า โดยหากขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำสูงกว่าผลิตภาพของบางบริษัท บริษัทที่มีผลิตภาพไม่ดีก็ต้องลดการจ้างงาน หรือหากมี productivity ที่ต่ำกว่า reservation wage ของลูกจ้างที่สูงขึ้น ก็ต้องออกจากตลาดไป ส่วนบริษัทที่มีผลิตภาพดีและสามารถเสนอค่าจ้างสูงขึ้นได้ ก็จะมีขนาดใหญ่ขึ้น มีลูกจ้างเพิ่มขึ้น (Engbom & Moser, 2022; Dustmann et al., 2022)

ทั้งนี้ เมื่อการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ ส่งผลให้ต้นทุนของแรงงานบางส่วนเพิ่มขึ้น บางธุรกิจอาจจะมีการปรับเปลี่ยนกระบวนการผลิตร่วมด้วย เช่น นำเทคโนโลยีเข้ามาใช้แทนแรงงาน หรือนำเข้าวัตถุดิบบางส่วนที่เดิมเคยใช้แรงงานผลิตเอง หากคำนวณแล้วมีต้นทุนที่คุ้มกับกำไรมากกว่า หรือนายจ้างอาจจะลดสิทธิประโยชน์หรือสวัสดิการในด้านอื่น ๆ ที่ไม่ใช่เงินเดือน เช่น มาตรฐานความปลอดภัยและคุณภาพของสภาพการทำงาน (Clemens, 2021)

นอกจากนี้ มีการคาดว่าสินค้าที่เป็น non-tradeable (ผลิตแล้วซื้อขายในพื้นที่เท่านั้น) จะสามารถส่งผ่านต้นทุนผ่านการปรับราคาให้สูงขึ้นได้มากกว่า เช่น ร้านอาหาร บริการตัดผม ซ่อมบ้าน เนื่องจากทุกบริษัทได้รับผลกระทบจากค่าจ้างขั้นต่ำเหมือนกัน จึงสามารถขึ้นราคาสินค้าพร้อม ๆ กันโดยไม่สูญเสียการแข่งขัน ในขณะเดียวกัน สำหรับสินค้า tradeable ที่สามารถส่งออกไปขายในระดับประเทศหรือระดับโลก เช่น อาหารสำเร็จรูป หรือบริการออนไลน์ หากบริษัทผลักค่าจ้างที่เพิ่มขึ้นไปสู่ราคาสินค้า ก็จะทำให้สูญเสียการแข่งขันกับบริษัทในประเทศอื่น ๆ ที่ไม่ได้รับผลกระทบจากนโยบายค่าจ้างขั้นต่ำ (Harasztosi & Lindner, 2019)

ในบริบทของประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งมีเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่ การปรับค่าจ้างขั้นต่ำ อาจจะส่งผลต่อการเคลื่อนย้ายแรงงานระหว่างภาคเศรษฐกิจได้ แต่ก็ขึ้นกับว่า ก่อนจะมีการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำนั้น ค่าจ้างในระบบสะท้อนผลิตภาพของลูกจ้างหรือไม่ หากเดิมธุรกิจในระบบจ่ายค่าจ้างใกล้เคียงกับผลิตภาพอยู่แล้ว การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำจะส่งผลให้การจ้างงานในระบบน้อยลง ทำให้ลูกจ้างย้ายไปทำงานนอกระบบมากขึ้น หรือธุรกิจอาจจะเลือกใช้ลูกจ้าง outsource บางส่วน เพื่อลดต้นทุนด้านสวัสดิการหรือสิทธิประโยชน์อื่น ๆ ในทางกลับกัน หากเดิมนายจ้างมีอำนาจตลาดและจ่ายค่าแรงต่ำกว่าผลิตภาพ หากค่าจ้างขั้นต่ำที่ปรับขึ้นไม่ได้สูงกว่าผลิตภาพ แต่สูงกว่าค่าจ้างของงานนอกระบบ การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำที่ทำให้ค่าจ้างในระบบสูงขึ้นและดึงดูดให้แรงงานย้ายจากนอกระบบเข้ามาในระบบมากขึ้น (Strobl & Walsh, 2016)

การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำอาจเป็น big push ในบางกรณี ส่งให้เกิด industrialization เพิ่มผลิตภาพของแรงงาน และอุปสงค์ท้องถิ่นที่สูงขึ้นตามรายได้ลูกจ้างที่มากขึ้น แบบจำลอง Big Push ของ Murphy et al. (1989) พูดถึงการขยายตัวของเศรษฐกิจที่เกิดจากปรับการผลิตให้เป็นอุตสาหกรรม (industrialization) โดยการนำเทคโนโลยีและเครื่องจักรเข้ามาใช้ในกระบวนการผลิตซึ่งจะยกระดับการผลิต ทำให้มีผลิตภาพต่อลูกจ้างหนึ่งคนสูงขึ้นแต่ก็มีต้นทุนในการนำเทคโนโลยีมาใช้สูง ซึ่งบางภาคธุรกิจ เช่น ภาคการผลิตมีศักยภาพในการปรับเป็นอุตสาหกรรมมากกว่าภาคบริการ Magruder (2013) ได้ต่อยอดแบบจำลอง โดยมองว่าค่าแรงที่แพงขึ้นจากการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำก็อาจเป็นแรงผลักดัน ให้ธุรกิจยอมลงทุนปรับกระบวนการผลิตเป็นอุตสาหกรรม ส่วนอีกแรงส่งของ Big Push มาจากด้านอุปสงค์ที่ลูกจ้างก็เป็นผู้บริโภคของพื้นที่นั้น ๆ การที่ลูกจ้างในระบบได้รับค่าจ้างเพิ่มขึ้น ก็จะมีอุปสงค์ของสินค้าและบริการที่เพิ่มมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งธุรกิจภาค non-tradeable ซึ่งเป็นสินค้าหรือบริการที่ต้องผลิตและขายในพื้นที่ หรือมีค่าขนส่งสูงมาก ที่ได้รับอานิสงค์จากรายได้ของลูกจ้างที่สูงขึ้นโดยตรง แต่ภาค tradeable ซึ่งยังต้องแข่งกับธุรกิจเดียวกันในต่างพื้นที่หรือต่างประเทศยังอาจไม่ค่อยโต ตารางที่ 1 สรุปผลของ Magruder (2013)

นอกจากผลของการจ้างงาน ยังมีการคาดการณ์ถึง spillover effect คือ ผลที่หรือกระจายไปยังกลุ่มแรงงานที่มีค่าจ้างสูงกว่าค่าจ้างขั้นต่ำอยู่แล้ว ซึ่งมีทั้งกรณี spillover ข้ามบริษัท ว่าเมื่อบริษัทหนึ่งปรับค่าจ้าง อีกบริษัทก็ต้องปรับค่าจ้างให้สูงกว่า หรือกรณีภายในบริษัทเดียวกัน ว่าเมื่อบริษัทปรับค่าจ้างของกลุ่มทักษะต่ำ ซึ่งเดิมอาจจะได้ค่าจ้างต่ำกว่าค่าจ้างขั้นต่ำ ขึ้นมาเท่ากับค่าจ้างขั้นต่ำ ก็อาจจะต้องปรับค่าจ้างของกลุ่มอื่น ๆ ในบริษัทด้วย เพื่อให้สะท้อนถึงผลิตภาพที่ต่างกันของลูกจ้างในบริษัท (Cengiz et al., 2019)

ในส่วนถัดไปเราจะเล่าถึงหลักฐานเชิงประจักษ์ในประเทศต่าง ๆ

งานวิจัยที่ศึกษาผลกระทบของค่าจ้างขั้นต่ำต่อระดับการจ้างงานมีจำนวนมาก โดยเฉพาะในประเทศสหรัฐอเมริกาซึ่งแต่ละมลรัฐมีการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำที่ต่างกัน โดยข้อสรุปของการปรับค่าจ้างขั้นต่ำต่อระดับการจ้างงานนั้นขึ้นกับบริบทที่ศึกษา ลักษณะของตลาดและประเภทของธุรกิจ

ในการประเมินหาผลกระทบของค่าจ้างขั้นต่ำ จะต้องมีการประมาณการว่า หากไม่มีการปรับค่าจ้างขั้นต่ำ และสภาพเศรษฐกิจและตลาดแรงงานมีแนวโน้มเหมือนเดิม ระดับการจ้างงานหรือผลลัพธ์ทางเศรษฐกิจอื่น ๆ จะเปลี่ยนแปลงอย่างไร นั่นคือ บางครั้งปัจจัยอื่น ๆ เช่น ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี หรือภัยพิบัติ อาจจะส่งผลต่อแนวโน้มการจ้างงานอยู่แล้ว จึงจำเป็นต้องควบคุมถึงปัจจัยเหล่านี้ อาทิ งานศึกษากลุ่มหนึ่ง (เช่น Card & Krueger, 1994; Aaronson et al., 2018) ใช้วิธีการเปรียบเทียบการจ้างงานของธุรกิจที่อยู่ตรงรอยต่อระหว่างเขตการปกครองซึ่งมีการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำไม่เท่ากัน โดยเปรียบเทียบระดับการจ้างงานก่อนและหลังการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำของทั้งสองเขต ส่วนงานอีกกลุ่มหนึ่ง เปรียบเทียบจำนวนงานที่ได้รับค่าจ้างเท่ากับค่าจ้างขั้นต่ำหรือสูงกว่าเล็กน้อย (excess jobs) กับการหายไปของจำนวนงานที่เดิมจ่ายค่าจ้างน้อยกว่าค่าจ้างขั้นต่ำ (missing jobs) โดยหากพบว่างานเหล่านี้มีจำนวนพอ ๆ กัน ก็จะสะท้อนถึงระดับการจ้างงานที่ไม่ได้ลดลง (รูปที่ 2)

งานของ Derenoncourt & Montialoux (2021) ใช้ข้อมูลในช่วง 1960s–1970s เป็นช่วงที่สหรัฐอเมริกาขยายความครอบคลุมของกฎหมายค่าจ้างขั้นต่ำระดับประเทศไปยังกลุ่มอาชีพที่เดิมไม่ได้รับความคุ้มครอง ผลพบว่าการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำและขยายความครอบคลุมไม่ได้ทำให้ระดับการจ้างงานในภาพรวมลดลง Card & Krueger (1994) พบว่าสำหรับอุตสาหกรรม fast food มีระดับการจ้างงานสูงขึ้นในรัฐที่มีการปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำในปี 1992 จึงคาดว่านายจ้างเดิมน่าจะมีอำนาจตลาดในการจ้างงานในอุตสาหกรรมดังกล่าว ส่วนงานของ Cengiz et al. (2019) ซึ่งใช้ข้อมูลของสหรัฐอเมริการะหว่างปี 1979–2016 และ Dustmann et al. (2022) ซึ่งใช้ข้อมูลของเยอรมนีที่เพิ่งเริ่มมีนโยบายค่าจ้างขั้นต่ำครั้งแรกในปี 2015 พบว่าค่าจ้างขั้นต่ำไม่ได้ทำให้การจ้างงานโดยรวมลดลง

ในทางกลับกัน Clemens & Wither (2019) ศึกษาการปรับค่าจ้างขั้นต่ำของสหรัฐอเมริกาในช่วงปี 2007–2009 พบว่ากลุ่มแรงงานที่มีค่าแรงระดับต่ำที่รัฐตั้งใจจะช่วย กลับมีระดับการจ้างงานลดลงและรายได้ไม่เติบโตนัก ผลลบที่พบดังกล่าวส่วนหนึ่งน่าจะเป็นเพราะช่วงดังกล่าวเป็นช่วงเศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกาอยู่ในช่วงขาลงครั้งใหญ่ นอกจากนี้ Neumark & Corella (2021) ทบทวนงานวิจัย 61 ชิ้นจากประเทศกำลังพัฒนา ก็พบทั้งผลบวกและลบ แต่ส่วนใหญ่พบว่า ผลของการปรับค่าจ้างขั้นต่ำส่งให้ระดับการจ้างงานนั้นลดลง

งานศึกษาหลาย ๆ งานพบว่า แม้ระดับการจ้างงานโดยรวมจะไม่เปลี่ยนแปลง แต่แรงงานที่เคยทำงานในบริษัทเล็กมีการย้ายไปทำงานในบริษัทที่ใหญ่ขึ้นที่มีผลิตภาพสูงขึ้น ขณะที่บริษัทเล็กส่วนหนึ่งปิดตัวลง เช่น Dustmann et al. (2022) (ประเทศเยอรมนี) Engbom & Moser (2022) (ประเทศบราซิล) และ Rama (2001) (ประเทศอินโดนีเซีย) บางธุรกิจที่ปรับตัวไม่ได้ก็มีการปิดตัวมากขึ้น Aaronson et al. (2018) ศึกษาธุรกิจร้านอาหารใกล้รอยต่อของรัฐ พบว่าในรัฐที่มีการปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำ ระดับการจ้างงานของร้านอาหารที่ยังเปิดต่อไปไม่มีการเปลี่ยนแปลง แต่ ร้านที่เน้นใช้ลูกจ้างจำนวนมาก (labor intensive) เช่น fast food มีอัตราการปิดตัวสูงขึ้นในหนึ่งปีถัดมา ส่วนร้านอาหารที่เป็นร้านเต็มรูปแบบ และมีการใช้ทุนหรือเทคโนโลยีเข้ามาช่วย อัตราการปิดตัวไม่ได้เพิ่มขึ้นมากนัก เพราะสามารถปรับกระบวนการผลิตได้

Harrison & Scorse (2010) ซึ่งเจาะดูเฉพาะอุตสาหกรรมเสื้อผ้าสิ่งทอที่มีเจ้าของเป็นบริษัทต่างประเทศในอินโดนีเซีย เช่น Nike, Addidas, Reebok ซึ่งเป็นธุรกิจเป้าหมายให้มีการปรับค่าแรงเพิ่มขึ้น และเป็นบริษัทขนาดใหญ่ก็ไม่พบผลต่อการจ้างงาน แต่พบว่ากำไรของบริษัทเหล่านี้ลดลง และมีการลงทุนลดลง

Azar et al. (2023) พยายามวัดอำนาจผูกขาดของนายจ้าง โดยใช้ข้อมูลจากประกาศสมัครงาน รายนายจ้าง รายอาชีพและรายพื้นที่ โดยมองว่าอำนาจตลาดของการจ้างคนงานแต่ละระดับก็ไม่เท่ากัน ตัวอย่างเช่น ในธุรกิจขายปลีก นายจ้างอาจจะมีอำนาจเหนือกว่าในการจ้างพนักงานขาย เพราะผู้สมัครที่ทำงานนี้ได้มีจำนวนมาก ขณะเดียวกัน นายจ้างรายเดิมอาจจะไม่ได้มีอำนาจมากนักในการจ้างพนักงานระดับผู้จัดการ งานนี้พบว่าผลของการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ ส่งให้ระดับการจ้างงานลดลง หากนายจ้างมีอำนาจตลาดต่ำหรือค่าแรงเดิมอยู่ในระดับที่ใกล้ MP_L แต่การจ้างงานเพิ่มขึ้น หากเดิมนายจ้างมีอำนาจตลาดสูง จึงสรุปว่า “there is no such thing as the employment effect of the minimum wage applicable everywhere” นั่นคือ ผลก็สอดคล้องกับกรอบแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ ว่าผลต่อระดับการจ้างงานนั้นขึ้นกับลักษณะของตลาด

หากดูที่กระบวนการผลิต Aaronson & Phelan (2019) และ Lordan & Neumark (2018) พบว่า หลังจากปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ ระดับการจ้างงานลดลงมากกว่าในอุตสาหกรรมที่แรงงานสามารถถูกทดแทนด้วยเทคโนโลยีได้

งานของ Jales (2018) ซึ่งใช้ข้อมูลของบราซิลในช่วง 2001–2009 ประมาณการว่าขนาดของแรงงานนอกระบบใหญ่ขึ้น และการปรับเพิ่มของค่าจ้างขั้นต่ำในช่วงดังกล่าวส่งให้แรงงานในระบบย้ายไปเป็นแรงงานนอกระบบร้อยละ 9¹

Magruder (2013) ศึกษาผลกระทบของการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำในอินโดนีเซียในช่วงปี 1990s ซึ่งเป็นช่วงที่เศรษฐกิจกำลังเติบโต และพบผลตามการคาดการณ์ของแนวคิด Big Push ซึ่งได้สรุปไว้ในตารางที่ 1 โดยพบว่า กลุ่ม manufacturing ซึ่งเป็นกลุ่มที่มีศักยภาพในการปรับเป็นอุตสาหกรรม การจ้างงานเพิ่มขึ้นในกลุ่มที่เป็นบริษัทจดทะเบียน (formal firms) และไม่ได้ส่งออก แต่การจ้างงานลดลงในกลุ่มที่เป็น informal firms และการจ้างงานไม่เปลี่ยนแปลงในธุรกิจส่งออกซึ่งส่วนมากเป็น tradeable ส่วนกลุ่มธุรกิจภาคบริการซึ่งไม่ค่อยมีศักยภาพที่จะปรับเป็นอุตสาหกรรม เป็น non-tradeable และส่วนมากเป็น informal พบว่ามีการจ้างงาน (นอกระบบ) เพิ่มขึ้น เพราะน่าจะได้รับแรงส่งจากอุปสงค์ท้องถิ่นโดยตรงตามที่มีการคาดการณ์ไว้

ประเทศไทยเริ่มบังคับใช้กฎหมายค่าจ้างขั้นต่ำครั้งแรกเมื่อปี 1973 ใน 4 จังหวัด ได้แก่ กรุงเทพมหานคร นนทบุรี สมุทรปราการ และปทุมธานี และต่อมาได้ขยายความครอบคลุมไปทั่วประเทศ โดยค่าจ้างขั้นต่ำนั้นถูกกำหนดโดยคณะกรรมการค่าจ้าง ซึ่งเป็นองค์กรไตรภาคี ประกอบด้วยตัวแทนจากภาครัฐ นายจ้าง และลูกจ้าง และค่าจ้างขั้นต่ำของแต่ละจังหวัดนั้นมีอัตราต่างกันไป กฎหมายค่าจ้างขั้นต่ำบังคับใช้กับนายจ้าง ลูกจ้างทุกคน แต่มีข้อยกเว้น คือไม่มีผลบังคับใช้กับส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และองค์กรไม่แสวงหากำไร แม่บ้าน ลูกจ้างที่รับจ้างงานไปทำที่บ้าน (เช่น freelance) งานบรรทุกขนถ่ายสินค้าเดินเรือทะเล หรืองานเกษตรกรรม

รูปที่ 3 แสดงค่าจ้างขั้นต่ำรายจังหวัด โดยในปี 2001 ค่าจ้างขั้นต่ำอยู่ระหว่าง 133–165 บาทต่อวัน และค่อย ๆ ปรับเพิ่มขึ้นโดยในเดือนมีนาคม 2012 ค่าจ้างขั้นต่ำอยู่ระหว่าง 215–260 บาทต่อวัน การปรับขึ้นครั้งใหญ่นั้นเกิดขึ้นในเดือนเมษายน 2012 โดยปรับเพิ่มขึ้นร้อยละ 40 ทุกจังหวัด และต่อมาในเดือน มกราคม 2013 ปรับเป็น 300 บาท/วัน ทุกจังหวัด โดยค่าจ้างขั้นต่ำอยู่ในอัตราดังกล่าว จนถึงปี 2017 จึงมีการค่อย ๆ ปรับเพิ่มขึ้น โดยในปัจจุบันอยู่ในอัตรา 330–370 บาทต่อวัน

ผลของการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำในไทยจากงานวิจัยสามารถสรุปได้เป็น 3 ข้อค้นพบ ดังนี้

Lathapipat & Poggi (2016) ใช้ข้อมูลการสำรวจภาวะการทำงานของประชากร (Labour Force Survey: LFS) ในปี 2002–2010 พบว่าการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำมีผลทำให้การจ้างงานโดยรวมลดลงเล็กน้อย โดยเฉพาะแรงงานอายุน้อยทักษะต่ำ Samart & Kilenthong (2024) ใช้ข้อมูล LFS ในส่วนที่สามารถติดตามแรงงานคนเดิมได้สองปีติดกัน พบว่าการเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำ ส่งผลให้คนที่มีงานอยู่แล้วมีโอกาสตกงานในปีถัดไปมากขึ้น

สำหรับการเคลื่อนย้ายแรงงานระหว่างในระบบและนอกระบบ Del Carpio et al. (2019) พบว่าการปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำ ไม่ได้ทำให้แรงงานนอกระบบใหญ่ขึ้น ขณะที่ Lathapipat & Poggi (2016) พบว่าการจ้างงานภาคเกษตรลดลงเล็กน้อยในจังหวัดที่มีค่าจ้างขั้นต่ำสูงกว่า ทั้งนี้ ข้อมูล LFS ไม่ได้มีตัวแปรที่บอกว่าแรงงานเป็นแรงงานนอกระบบ หรือในระบบชัดเจนนักในช่วงก่อนปี 2016 นักวิจัยจึงมักจะต้องนิยามจากลักษณะอาชีพและภาคธุรกิจ เช่น อาชีพอิสระหรือทำงานในภาคเกษตร

หากไม่ได้แยกแรงงานว่าเป็นในระบบหรือนอกระบบ Lathapipat & Poggi (2016) พบว่าการเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำทำให้การจ้างงานโดยรวมเพิ่มขึ้น Samart & Kilenthong (2024) พบว่าลูกจ้างต่างสัญชาติที่เดิมทำงานในระบบมีโอกาสตกงานมากขึ้น แต่ลูกจ้างสัญชาติไทยมีโอกาสตกงานในปีถัดมาน้อยลง ซึ่งน่าจะเป็นเพราะเมื่อนายจ้างต้องจ่ายค่าจ้างเพิ่มขึ้น จึงเลือกจ้างลูกจ้างสัญชาติไทยมากกว่า เพราะอาจจะมีทักษะมากกว่า อย่างน้อยในการสื่อสารภาษาไทย

อย่างไรก็ดี Samutpradit (2023) วิเคราะห์ผลของค่าจ้างขั้นต่ำต่อกลุ่มลูกจ้างที่มีการศึกษาระดับประถมศึกษา พบว่าการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำครั้งใหญ่ส่งให้การจ้างงานในระบบสำหรับลูกจ้างกลุ่มนี้น้อยลง มีการทำงานนอกระบบมากขึ้น โดยมากเป็นการทำงานให้ครอบครัวแบบไม่ได้รับค่าจ้าง หากดูรายภาคธุรกิจ พบว่ามีการทำให้การจ้างงานแรงงานทักษะต่ำในระบบของภาคการผลิตลดลง นอกจากนี้ ทั้ง Samutpradit (2023) และ Samart & Kilenthong (2024) ยังพบว่า นายจ้างมีการปรับตัวผ่านช่องทางอื่น ๆ เพื่อที่จะลดค่าใช้จ่าย เช่น มีลูกจ้างบาดเจ็บจากการทำงานมากขึ้น ได้พักน้อยลง และสภาพที่ทำงานขาดความปลอดภัยมากขึ้น รวมถึงปรับลดค่าชดเชยอื่น ๆ ของลูกจ้างลง เช่น อาหารกลางวัน และรายได้พิเศษต่าง ๆ ที่ไม่ใช่ค่าแรงหลัก

จากข้อมูลประกันสังคมในช่วงปี 2009–2015 โดยดูเฉพาะกลุ่มลูกจ้างที่อายุ 25–50 ปี เราพบผลที่คล้ายกันว่า การจ้างงานไม่ได้ลดลง แต่แรงงานมีการเคลื่อนย้ายจากบริษัทเล็กไปยังบริษัทใหญ่ และแม้ลูกจ้างบางกลุ่มจะได้รับค่าจ้างเริ่มต้นเพิ่มขึ้นตามกฎหมาย แต่มีอัตราการเพิ่มขึ้นของค่าจ้างตามอายุงานในอัตราที่ช้าลง เช่น เดิมค่าจ้างที่เคยเพิ่มขึ้นร้อยละ 5 ต่อปี อาจจะเพิ่มเพียงร้อยละ 1 นั่นคือ นายจ้าง พยายามหาทางปรับตัวเพื่อทดแทนกับค่าจ้างตอนเริ่มงานที่สูงขึ้นตามกฎหมายค่าจ้างขั้นต่ำ

ลูกจ้างโดยส่วนมากได้รับค่าจ้างเพิ่มขึ้นในอัตราที่สอดคล้องกับค่าจ้างขั้นต่ำที่ปรับเพิ่ม (Del Carpio et al., 2019; Lathapipat & Poggi, 2016; Samutpradit, 2023) และยังมี spillover effect ที่กว้างไปถึงกลุ่มลูกจ้างที่ได้รับค่าจ้างที่ $60^{th}$ percentile หรือมากกว่า (Lathapipat & Poggi, 2016; Samart & Kilenthong, 2024) อย่างไรก็ดี ยังมีการประมาณการว่า น่าจะยังมีกลุ่มนายจ้างไม่ปฏิบัติตามกฎหมายค่าจ้างขั้นต่ำอยู่บ้าง คิดเป็นประมาณร้อยละ 6–20 (Leckcivilize, 2015; Del Carpio et al., 2019; Samutpradit, 2023)

งานศึกษาในประเทศไทยยังไม่มีผู้ใดศึกษาผลของการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำต่อการปิดตัวของธุรกิจที่ได้ผลกระทบ ซึ่งจำเป็นต้องแยกผลของธุรกิจที่ได้รับผลกระทบจากค่าจ้างขั้นต่ำออกจากปัจจัยอื่น ๆ เพราะธุรกิจขนาดเล็กและอายุน้อย ก็มีโอกาสปิดตัวมากกว่าธุรกิจอื่น ๆ อยู่แล้ว

การปรับเพิ่มค่าจ้างขั้นต่ำเป็นอีกเครื่องมือหนึ่งที่หลายประเทศเลือกใช้เพื่อเป็นเครื่องมือในการกระจายรายได้ และแก้ปัญหากรณีนายจ้างมีการผูกขาดการจ้างงาน ทำให้ลูกจ้างได้รับค่าจ้างที่ต่ำเกินควร ผลจากงานวิจัยต่าง ๆ นั้นพอสรุปได้ว่า

1. เราไม่สามารถพูดลอย ๆ ได้ว่าการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำนั้นจะมีผลต่อการจ้างงานหรือไม่ จะต้องวิเคราะห์โดยละเอียดว่าตลาดแรงงานนั้น ๆ มีลักษณะเป็นอย่างไร
2. ในงานวิจัยที่พบผลลบต่อการจ้างงาน ลูกจ้างที่มักจะตกงานมักจะเป็นกลุ่มทักษะต่ำ ซึ่งจริง ๆ แล้วเป็นเป้าหมายของนโยบายค่าจ้างขั้นต่ำที่อยากเข้ามาช่วยเหลือคนกลุ่มนี้
3. ในหลาย ๆ ประเทศ พบว่าการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำไม่ได้ส่งผลกระทบกับระดับการจ้างงานโดยรวม แต่มีการเคลื่อนย้ายแรงงานจากบริษัทขนาดเล็กไปยังบริษัทขนาดใหญ่ที่มีผลิตภาพดีกว่า และธุรกิจขนาดเล็กปิดตัวลง
4. สำหรับประเทศกำลังพัฒนาอย่างประเทศไทยนั้น ยังมีเรื่องของการบังคับใช้กฎหมายและแรงงานนอกระบบขนาดใหญ่ โดยการปรับค่าจ้างขั้นต่ำอาจจะส่งให้การจ้างงานในระบบน้อยลง ธุรกิจขนาดเล็กปรับตัวออกไปเป็นธุรกิจนอกระบบ รวมถึงนายจ้างยังมีการปรับตัวเพื่อลดต้นทุนผ่านช่องทางอื่น เช่น สวัสดิการ หรือความปลอดภัยในสภาพแวดล้อมในการทำงาน

ดังนั้น การประเมินผลกระทบของค่าจ้างขั้นต่ำนั้น จะต้องมีการประเมินในหลาย ๆ มิติ และคำนึงถึงลักษณะของตลาดทั้งฝั่งการจ้างงาน และฝั่งผลผลิต รวมถึงมิติต่าง ๆ ที่นายจ้างอาจจะมีการปรับตัวเพื่อพยายามส่งผ่านต้นทุนไปในรูปแบบอื่น