หนึ่งทศวรรษของประกันภัยพืชผลไทย: ถึงเวลาปรับใหญ่ หรือไปต่อ?

ระบบประกันภัยพืชผลมีความสำคัญต่อการพัฒนาของเกษตรกร หลักฐานเชิงประจักษ์ที่ผ่านมาชี้ชัดว่า สภาพอากาศสุดขั้วที่เกิดถี่และรุนแรงขึ้นกำลังส่งผลกระทบต่อเกษตรกรอย่างหนัก (Aragón et al., 2021; Malhi et al., 2021) ขณะที่กลไกการบริหารจัดการความเสี่ยงด้วยตนเอง (self-insurance) เช่น การทำเกษตรผสมผสาน การปรับรูปแบบทำเกษตร หรือการช่วยกันในสังคมในรูปแบบต่าง ๆ (social risk-sharing) มักช่วยได้จำกัดเมื่อเผชิญภัยธรรมชาติที่ส่งผลในวงกว้าง (covariate risk) ทำให้เกษตรกรขาดภูมิคุ้มกัน และต้องพึ่งพิงการเยียวยาหรือการพักหนี้จากรัฐ ซึ่งอาจขาดประสิทธิภาพและส่งผลเสียระยะยาว และในขณะเดียวกันความเสี่ยงก็เป็นอุปสรรคสำคัญต่อการลงทุนและปรับตัวของเกษตรกร

วงการวิจัยเศรษฐศาสตร์พัฒนาในทศวรรษที่ผ่านมาต่างให้ความสำคัญกับประกันภัยพืชผลในฐานะเครื่องมือทางการเงินเพื่อพัฒนา และสะท้อนให้เห็นว่า เครื่องมือนี้สามารถช่วยรักษาเสถียรภาพการบริโภคของครัวเรือน (Ali et al., 2020; Cole & Xiong, 2017) ช่วยสร้างแรงจูงใจในการลงทุน (Carter et al., 2017; Mobarak & Rosenzweig, 2012) และลดโอกาสติดกับดักความยากจนได้อย่างมีนัยสำคัญ (Jensen & Barrett, 2017; Cole et al., 2017; Karlan et al., 2014) อย่างไรก็ตาม ระบบประกันภัยในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนายังคงเผชิญปัญหาและข้อจำกัดหลายประการ ทำให้การขยายผลยังทำได้ยากในทางปฏิบัติ

งานวิจัยนี้ศึกษาตลาดและผลกระทบของโครงการประกันภัยข้าวนาปีของไทย ซึ่งเป็นหนึ่งในระบบประกันภัยพืชผลที่ใหญ่ที่สุดในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา แม้โครงการนี้จะดำเนินการมานานกว่าทศวรรษจนได้รับการยอมรับเป็นต้นแบบเรียนรู้ในต่างประเทศ แต่ในความเป็นจริงยังคงเผชิญความท้าทายเชิงโครงสร้างสำคัญ ทั้งความคลาดเคลื่อนและความล่าช้าในการจ่ายค่าสินไหม รวมถึงปัญหาราคาสูงอันเกิดจากภาวะข้อมูลไม่สมมาตร (information asymmetry) ส่งผลให้ระบบต้องพึ่งพิงงบประมาณอุดหนุนค่าเบี้ยประกันจากรัฐและสถาบันการเงินเป็นหลักในการขับเคลื่อนโครงการ

คุณค่าหลักของงานวิจัยนี้คือการใช้ข้อมูลขนาดใหญ่ที่ครอบคลุมเกษตรกรทั่วประเทศ เพื่อทำความเข้าใจปัญหาที่ครอบคลุมและแตกต่างระหว่างกลุ่มต่าง ๆ ซึ่งสามารถขยายผลความเข้าใจเชิงสถิติไปสู่บริบทอื่น ๆ (external validity) ได้ดีกว่าการศึกษาที่ผ่านมาในต่างประเทศ ที่มักจำกัดอยู่เฉพาะในโครงการทดลองขนาดเล็ก โดยงานวิจัยนี้มุ่งเจาะลึกถึงปัจจัยที่ส่งผลต่อความสมัครใจซื้อประกันของเกษตรกร และความยั่งยืนของตลาด รวมถึงผลของการมีประกันภัยพืชผลต่อการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการผลิตและการชำระหนี้ ซึ่งเป็นมิติสำคัญทางเศรษฐศาสตร์การเงินที่ยังไม่ค่อยมีการศึกษามากนัก

งานวิจัยนี้สร้างฐานข้อมูลเกษตรกรขนาดใหญ่แบบ panel data ที่ครอบคลุม 7 ปีการผลิต (2558–2564) ผ่านการเชื่อมโยง 4 ฐานข้อมูลเข้าด้วยกันในระดับแปลงและครัวเรือน เพื่อให้สามารถฉายภาพความเสี่ยง พฤติกรรมทางการเงิน การทำเกษตรและการจัดการความเสี่ยงของชาวนาไทยได้อย่างครบวงจร ประกอบไปด้วย

1. ทะเบียนเกษตรกร (ครอบคลุมครัวเรือนเกษตรกร 4.3 ล้านรายต่อปี): สะท้อนลักษณะครัวเรือน การทำเกษตร การลงทุน และการบริหารจัดการความเสี่ยงรายแปลงของชาวนา
2. ระบบเยียวยาภัยพิบัติภาครัฐ: สะท้อนความเสี่ยงต่อภัยพิบัติ และความรุนแรงของผลกระทบรายครัวเรือน
3. ธุรกรรมประกันภัยข้าวนาปี: สะท้อนพฤติกรรมการซื้อประกัน การอุดหนุนของรัฐ ราคาเบี้ยประกันที่ชาวนาต้องจ่าย และการเคลมค่าชดเชยรายสัญญา
4. สินเชื่อรายสัญญาจาก ธ.ก.ส. (สุ่มกลุ่มตัวอย่าง 1 ล้านราย): สะท้อนพฤติกรรมการเงินและการชำระหนี้รายสัญญา

ระบบประกันภัยพืชผลสามารถถูกออกแบบให้คุ้มครองที่หลากหลายต่อความเสียหายทางเศรษฐกิจของเกษตรกร ทั้งในมิติผลผลิต รายได้ ต้นทุนการผลิต หรือสินเชื่อเพื่อการผลิต โดยสัญญาประกันภัยจะระบุเงื่อนไขชัดเจน 3 ส่วน ได้แก่ ประเภทภัยและวงเงินคุ้มครอง กลไกการตรวจสอบความเสียหายเพื่อจ่ายสินไหมชดเชย และราคาเบี้ยประกันสุทธิหลังหักสัดส่วนการอุดหนุนจากภาครัฐ

อุปสรรคเชิงโครงสร้าง 3 ด้านขัดขวางการพัฒนาระบบประกันภัยพืชผลให้ยั่งยืนในประเทศกำลังพัฒนา

• ด้านแรกคือ ต้นทุนธุรกรรม (transaction cost) ที่สูง จากการดำเนินงานและตรวจสอบแปลงย่อยจำนวนมาก
• ด้านที่สองคือ ปัญหาข้อมูลไม่สมมาตร (information asymmetry) ขาดข้อมูลความเสี่ยงและระบบตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ ทำให้ผลิตภัณฑ์ไม่ตอบโจทย์เกษตรกร และทำให้ผู้รับประกันไม่สามารถคิดเบี้ยประกันตามความเสี่ยงจริงจนต้องตั้งราคาสูง และขาดแรงจูงใจเข้ามาแข่งขันในตลาด
• ด้านสุดท้ายคือ ข้อจำกัดด้านกำลังซื้อ เนื่องจากเกษตรกรมักมีรายได้น้อยและคุ้นชินกับเงินเยียวยาภัยพิบัติแบบให้เปล่าจากภาครัฐ

ปัญหา 3 ประการข้างต้นจึงกลายเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการพัฒนาตลาดประกันภัยพืชผล จนบีบให้ภาครัฐต้องเข้าแทรกแซงด้วยการอุดหนุนเบี้ยประกันภัยจำนวนมาก แต่การใช้นโยบายอุดหนุนในสัดส่วนที่สูงเป็นเวลานานกลับส่งผลบั่นทอนแรงจูงใจของเกษตรกรในการซื้อประกันภัยด้วยตนเองในระยะยาว ความคุ้นชินกับการพึ่งพิงภาครัฐดังกล่าวจึงเปลี่ยนระบบประกันภัยพืชผลให้กลายเป็นตลาดที่ขาดกลไกการแข่งขัน และสร้างภาระผูกพันทางการคลังตามมาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ (Ali et al., 2020; Cai et al., 2020; Hazell & Varangis, 2020)

โครงการประกันภัยข้าวนาปีของไทยเริ่มขึ้นในปี 2554 เพื่อให้ความคุ้มครองความเสียหายแก่ชาวนาจาก 8 ภัยพิบัติหลัก¹ โดยระบบนี้ใช้กลไกการตรวจสอบความเสียหายร่วมกับการเยียวยาภัยพิบัติภาครัฐ โดยแปลงที่ได้รับความเสียหายต้องอยู่ในเขตประกาศภัยพิบัติจากผู้ว่าราชการจังหวัด จึงมีสิทธิ์ยืนคำร้องให้มีการลงไปประเมินความเสียหายเพื่อเคลมค่าสินไหมได้ และประกันภัยจะจ่ายเงินชดเชยสมทบ (top-up) เพิ่มจากเงินเยียวยาของภาครัฐอีก 1 เท่า ซึ่งในปี 2564 คิดเป็น 1,260 บาทต่อไร่ที่เสียหาย ซึ่งเท่ากับว่าชาวนาที่มีประกันและมีแปลงเสียหายจะได้เงินช่วยเหลือรวมประมาณ 60% ของต้นทุนการผลิตต่อไร่ นอกจากนี้ ตั้งแต่ปี 2562 เกษตรกรสามารถเลือกซื้อความคุ้มครองส่วนเพิ่ม (tier 2) ได้สูงสุดไม่เกิน 240 บาทต่อไร่

การปรับเปลี่ยนโครงสร้างราคาและกลไกการอุดหนุนเบี้ยประกันภัยอย่างต่อเนื่อง สร้างความผันแปร (policy variation) ที่เอื้อประโยชน์ต่อการศึกษาเชิงประจักษ์ในงานวิจัยนี้ โดยในช่วงปี 2554–58 โครงการคิดเบี้ยประกันตามระดับความเสี่ยงจริง ก่อนจะปรับเป็นอัตราเดียวทั่วประเทศในช่วงปี 2559-62 และวกกลับมาใช้ระบบอิงความเสี่ยงตั้งแต่ปี 2563 เป็นต้นมา

ตลอด 12 ปี รัฐมีการอุดหนุนเบี้ยประกันภัยอย่างต่อเนื่อง โดยมีการปรับสัดส่วนจากเดิมที่รัฐช่วย 48–78% มาเป็นการอุดหนุนแบบปูพรม 60% ในช่วงปี 2559–62 และเปลี่ยนเป็นแบบขั้นบันได 25–100% ตั้งแต่ปี 2563 เป็นต้นมา โดยให้ประกันภัยฟรีแก่ชาวนาในพื้นที่เสี่ยงต่ำ (ไม่เกิน 30 ไร่) และลดการอุดหนุนลงในพื้นที่เสี่ยงสูง ยิ่งไปกว่านั้น ตั้งแต่ปี 2559 ธ.ก.ส. ได้อุดหนุนเบี้ยประกันเพิ่มอีก 40% ให้กับลูกค้าสินเชื่อของธนาคาร ส่งผลให้เกษตรกรผู้กู้ได้รับประกันภัยฟรี (ไม่เกิน 30 ไร่) ในขณะเดียวกัน รัฐไม่ได้อุดหนุนเบี้ยประกันความคุ้มครอง tier 2 (Sa-ngimnet et al., 2026)

รูปที่ 1 แสดงให้เห็นว่า ตั้งแต่ปี 2559 มีชาวนากว่า 40% ที่มีประกันภัย ซึ่งเกือบทั้งหมดเป็นลูกค้าสินเชื่อ ธ.ก.ส. และตัวเลขนี้พุ่งสูงถึง 75% ตั้งแต่ปี 2563 โดยเพิ่มมาจากทั้งกลุ่มลูกค้า ธ.ก.ส. และกลุ่มพื้นที่เสี่ยงต่ำที่รัฐให้ประกันฟรี ในทางกลับกัน ชาวนาที่ไม่ได้สิทธิ์ฟรีและสมัครใจซื้อเองกลับลดลงจาก 3% ในปี 2558 จนเหลือไม่ถึง 1% ในปี 2564 แม้แต่กลุ่มที่ได้สิทธิ์ฟรีไม่เต็มพื้นที่ (คิดเป็น 7–13% ของชาวนาทั้งหมด) ก็มีผู้ยอมจ่ายเงินซื้อความคุ้มครองเพิ่มในพื้นที่ส่วนที่เหลือไม่ถึง 2% เท่านั้น

รูปที่ 2a แสดงสัดส่วนชาวนาที่ทำประกันรายตำบล ซึ่งกระจายตัวทั่วประเทศเฉลี่ยที่ 46.5% และหนาแน่นมากในภาคกลางตอนบนและอีสานตอนล่าง ขณะที่รูป 2b แสดงระยะเวลาจากวันเสียหายถึงวันที่ได้เงินชดเชยเฉลี่ยในรอบ 7 ปี โดย 31.5% ของตำบลใช้เวลาน้อยกว่า 90 วัน 45.8% ใช้เวลาตั้งแต่ 90–150 วัน และมีถึง 22.7% ของตำบลทั้งหมดที่ต้องรอนานกว่า 150 วัน ความล่าช้าเหล่านี้อาจส่งผลต่อผลประโยชน์ที่ชาวนาจะได้จากระบบประกันนี้ และอาจสามารถอธิบายความสมัครใจซื้อประกันที่น้อยมากและลดลงเรื่อย ๆ²

รูปที่ 3 ชี้ว่าชาวนาในภาคอีสานตะวันตกและภาคกลางตอนบนมีสัดส่วนการสมัครใจซื้อประกันภัยหนาแน่นที่สุด ซึ่งสอดคล้องกับระดับความเสี่ยงภัยรายตำบลที่สูงกว่าพื้นที่อื่น ๆ ในช่วง 7 ปี พ.ศ. 2558–2564 อย่างไรก็ตาม การปกป้องความเสี่ยงนี้กลับขาดความยั่งยืน นอกจากนั้น Sa-ngimnet et al. (2026) ยังพบว่า 85% ของเกษตรกรที่ซื้อมักซื้อเพียง 1–2 ปีเท่านั้น ไม่ได้ซื้อต่อเนื่องในทุกปี

ข้อเท็จจริงนี้เอื้อต่อการวิเคราะห์ความยืดหยุ่นของอุปสงค์และการตัดสินใจซื้อของเกษตรกร รูปที่ 4a ชี้ว่าเบี้ยประกันสุทธิหลังหักการอุดหนุนของชาวนากลุ่มที่ต้องตัดสินใจซื้อมีการกระจายตัวกว้างถึง 20–60% ในช่วงปี 2558–2564 ส่วนรูปที่ 4b แสดงความหลากหลายของสัดส่วนที่นาที่ประกันภัยฟรีของเกษตรกรในกลุ่มเดียวกัน

รูปที่ 5 แสดงผลของอัตราเบี้ยประกันหลังหักการอุดหนุน อัตราการให้ประกันฟรี และความล่าช้าของการชดเชย ต่อการตัดสินใจซื้อประกันของชาวนา ซึ่งวิเคราะห์ด้วยข้อมูล panel data รายเกษตรกรในช่วง 7 ปี และใช้แบบจำลอง fixed effect regression model ซึ่งช่วยให้เราสามารถควบคุมความแตกต่างเฉพาะของครัวเรือนที่ไม่สามารถสังเกตได้ รวมถึงปัจจัยอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องซึ่งอาจส่งผลต่อความสมัครใจซื้อประกันได้

การให้ประกันฟรีและความล่าช้าในกระบวนการชดเชยบั่นทอนความสมัครใจซื้อประกันภัยของเกษตรกรอย่างมีนัยสำคัญ โดยข้อค้นพบในรูปที่ 5 และผลที่เหมือนกันในความต้องการซื้อความคุ้มครองเพิ่มใน tier 2 สะท้อนว่า การซื้อประกันให้เกษตรกรในวงกว้างของรัฐถึงจะมีเจตนาที่ดีในการสร้างการประหยัดต่อขนาด (economies of scale) และกระตุ้นการเรียนรู้ แต่การอุดหนุนที่เข้มข้นเกินไปกลับทำลายแรงจูงใจในการพึ่งตนเอง สอดคล้องกับงานวิจัยในอดีต (Ghosh, 2018; Cai et al., 2020; Stoeffler & Opuz, 2022; Tsiboe & Turner, 2023) นอกจากนี้ ความล่าช้าในการจ่ายสินไหมยังกลายเป็นอุปสรรคสำคัญที่ลดทอนคุณประโยชน์ของประกันภัยและฉุดรั้งการพัฒนาตลาดอย่างสิ้นเชิง

ความต้องการประกันภัยของชาวนาไทยมีความยืดหยุ่นต่อราคาสูง แต่จะอ่อนไหวต่อราคาน้อยลงในกลุ่มที่ประกันภัยจ่ายชดเชยเร็วขึ้น รูปที่ 6 แสดงให้เห็นว่าค่าเฉลี่ยความยืดหยุ่นต่อราคาของชาวนาไทยอยู่ที่ -1.53 และสูงขึ้นตามระดับเบี้ยประกัน สะท้อนว่าการอุดหนุนเบี้ยประกันเพียงเล็กน้อยก็สามารถกระตุ้นความสมัครใจซื้อได้ดี โดยอัตรานี้สูงกว่าช่วง -0.022 ถึง -0.44 ในงานของ Mobarak & Rosenzweig (2012) , Cai et al. (2020), และ Tsiboe & Turner (2023) แต่สอดคล้องกับ Woodard & Yi (2020), Cole et al. (2013) และ Karlan et al. (2014) และหากเราเร่งยกระดับประสิทธิภาพในการประเมินและชดเชยความเสียหายของระบบประกันภัย ความยืดหยุ่นต่อราคาจะลดลงในทุกระดับราคา ซึ่งเป็นช่องทางขับเคลื่อนกลไกตลาดให้เติบโตอย่างยั่งยืน

กลุ่มเกษตรกรที่ยากจน มีความเสี่ยงต่ำ และมีการศึกษาต่ำ มีความยืดหยุ่นต่อราคาสูงที่สุด รูปที่ 7 แสดงความยืดหยุ่นต่อราคา ณ อัตราเบี้ยประกันเฉลี่ย โดยแบ่งตามควินไทล์ความมั่งคั่ง ระดับความเสี่ยง และการศึกษาของหัวหน้าครัวเรือน ซึ่งการเบนงบประมาณมาอุดหนุนเบี้ยประกันภัยแก่กลุ่มเหล่านี้ อาจช่วยกระตุ้นความต้องการได้มาก

ผลของการให้ประกันภัยฟรีมีความแตกต่างกันชัดเจนในแต่ละกลุ่ม โดยรูปที่ 8 แสดงให้เห็นว่า การให้ประกันฟรีช่วยกระตุ้นความสมัครใจซื้อประกันในกลุ่มฐานะดีและเสี่ยงสูง แต่กลับลดทอนแรงจูงใจมราจะซื้อประกันเองในกลุ่มยากจน หลักฐานนี้ยังบ่งชี้ว่าการให้ประกันภัยฟรีบางส่วนอาจสามารถช่วยกระตุ้นความต้องการในตลาดได้ แต่ภาครัฐยังอาจจำเป็นต้องกำหนดเงื่อนไขให้เกษตรกรร่วมจ่ายบางส่วน เพื่อป้องกันการบิดเบือนแรงจูงใจในภาพรวม

ความล่าช้าของการชดเชยบั่นทอนความสมัครใจซื้อประกันภัยของเกษตรกรทุกกลุ่ม โดยเฉพาะกลุ่มยากจนและกลุ่มที่มีความเสี่ยงสูงที่ต้องพึ่งพิงระบบ และกลุ่มเสี่ยงต่ำมากที่ไม่สนใจประกันภัยแต่แรก หลักฐานเชิงประจักษ์นี้จึงย้ำเตือนความจำเป็นเร่งด่วนในการแก้ไขความล่าช้าของกลไกชดเชยเพื่อฟื้นฟูความเชื่อมั่นในตลาดอย่างแท้จริง

งานศึกษานี้ใช้เทคนิค staggered differences-in-differences บนข้อมูล panel data รายเกษตรกรขนาดใหญ่ เพื่อประเมินผลกระทบของประกันภัยต่อเกษตรกรใน 4 ด้าน คือ

1. ผลกระทบต่อการบริหารจัดการความเสี่ยงด้วยตนเองผ่านการปลูกพืชผสมผสาน
2. การลงทุนในแหล่งน้ำ ซึ่งสะท้อนได้ทั้งความพยายามในการจัดการความเสี่ยงในแปลงและการลุงทุนเพื่อเพิ่มผลิตภาพ
3. การลงทุนทำเกษตรคุณภาพสูง
4. โอกาสการผิดนัดชำระหนี้กับ ธ.ก.ส.

ซึ่งแบบจำลองนี้ช่วยแก้ปัญหา selection bias และข้อจำกัดด้านเงื่อนเวลาเข้าร่วมโครงการที่เหลื่อมกันของเกษตรกรได้ดีกว่าวิธีทั่วไป (Callaway & Sant’Anna, 2021; de Chaisemartin & d’Haultfœuille, 2024) อีกทั้งยังช่วยปิดช่องว่างของวรรณกรรมส่วนใหญ่ที่มักพึ่งพาเพียงระเบียบวิธีสุ่มทดลอง (RCTs) ในกลุ่มตัวอย่างขนาดเล็ก

รูปที่ 9 แสดงผลกระทบของการมีประกันภัยพืชผลต่อเกษตรกรในกลุ่มที่ได้ประกันฟรี และรูปที่ 10 แสดงผลในกลุ่มที่สมัครใจซื้อประกันเอง โดยรายงานค่าผลกระทบเฉลี่ยจากการมีประกัน (average treatment effect on the treated: ATT) ซึ่งคำนวณจากผลต่างของผลลัพธ์ระหว่างกลุ่มที่มีประกัน (treatment group) และกลุ่มที่ไม่มีประกัน (control group) ซึ่งจากรูปแสดงให้เห็นว่า ในช่วงก่อนเข้าร่วมโครงการ ผลลัพธ์ในทุกมิติระหว่างเกษตรกรทั้งสองกลุ่มไม่มีความแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติที่ระดับ 5% เป็นการยืนยันความเหมาะสมของระเบียบวิธีได้อย่างดี

การได้รับประกันภัยฟรีช่วยบรรเทาปัญหาหนี้เสียของเกษตรกรกลุ่มเปราะบางในระยะสั้น แต่ไม่สามารถกระตุ้นการลงทุนพัฒนาการผลิตในระยะยาวได้ โดยรูปที่ 9 ชี้ว่าหลังได้ประกันภัยฟรี 2–3 ปี ชาวนาทุกกลุ่ม โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มยากจน เสี่ยงสูง และกลุ่มที่เพิ่งเผชิญภัยพิบัติ (รูปที่ 11) มีสัดส่วนหนี้เสียน้อยกว่ากลุ่มควบคุมอย่างมีนัยสำคัญ แต่ขนาดของผลกระทบน้อย และมีแนวโน้มที่จะเป็นการประคองสถานะหนี้ในระยะสั้น (Chantarat et al., 2026) นอกจากนั้น การได้ประกันภัยฟรียังไม่ได้ลดทอนแรงจูงใจในการบริหารความเสี่ยงด้วยตนเองของเกษตรกร เพราะอัตราการปลูกพืชหลากหลาย กลับปรับตัวเพิ่มขึ้นด้วยซ้ำ อย่างไรก็ดี การอุดหนุนเต็มจำนวนดังกล่าวไม่ได้กระตุ้นให้เกษตรกรลงทุนในแหล่งน้ำ และลงทุนเพื่อทำการเกษตรคุณภาพสูงอย่างมีนัยสำคัญ

ในขณะเดียวกัน เกษตรกรกลุ่มที่ซื้อประกันภัยเองกลับส่งผลให้เกิด moral hazard และไม่ส่งผลดีทั้งในระยะสั้นและระยะยาวต่อเกษตรกรผู้ซื้อประกัน โดยรูปที่ 10 แสดงให้เห็นว่า เกษตรกรกลุ่มที่ซื้อประกันหันไปปลูกพืชเชิงเดี่ยว ผลิตภาพต่ำมากขึ้น และลดการลงทุนในระบบแหล่งน้ำรายแปลงลงอย่างมีนัยสำคัญหลังจากได้รับความคุ้มครอง ซึ่งพฤติกรรมลดการป้องกันความเสี่ยงตนเองนี้สอดคล้องกับข้อค้นพบของ Wu et al. (2020) นอกจากนี้ ประกันภัยสามารถช่วยลดอัตราการผิดนัดชำระหนี้ลงเมื่อเทียบกับกลุ่มควบคุมได้เพียงในระยะสั้นเท่านั้น

นอกจากนี้ ผลของประกันภัยในการกระตุ้นการลงทุนทำเกษตรคุณภาพสูงเริ่มมีนัยสำคัญมากขึ้น ในกลุ่มเกษตรกรที่ได้ประกันภัยพืชผลที่มีประสิทธิภาพดีขึ้นด้วย ซึ่ง Sa-ngimnet et al. (2026) ก็แสดงให้เห็นว่าแนวโน้มนี้เกิดกับเกษตรกรทั้งกลุ่มที่ได้ประกันฟรี และกลุ่มที่สมัครใจซื้อประกัน

ประเทศไทยยังคงติดหล่มอยู่ในระบบประกันภัยพืชผลที่ขาดประสิทธิภาพและต้องพึ่งพิงงบประมาณรัฐเป็นหลัก เนื่องจากกลไกตลาดมีปัญหาเชิงโครงสร้าง ความสมัครใจซื้อประกันของเกษตรกรอยู่ในระดับต่ำและลดลงต่อเนื่อง อีกทั้งยังมีความยืดหยุ่นต่อราคาสูง ปัญหาเชิงระบบที่สำคัญคือคุณภาพของประกันภัยพืชผลอยู่ในระดับต่ำจากการชดเชยที่ล่าช้า จึงอาจไม่สามารถส่งมอบความคุ้มครองที่คุ้มค่าแก่เกษตรกร ประกอบกับปัญหาความไม่สมมาตรของข้อมูลที่ผลักดันให้เบี้ยประกันสูงขึ้น การพึ่งพิงงบประมาณรัฐในสัดส่วนที่สูงเกินไปนี้จึงย้อนกลับมาบั่นทอนแรงจูงใจในการซื้อประกันภัยของเกษตรกร โดยเฉพาะกลุ่มยากจนและกลุ่มเสี่ยงต่ำ

ผลกระทบของระบบประกันภัยต่อการทำเกษตรของเกษตรกรยังคงมีอยู่อย่างจำกัด โดยเกษตรกรกลุ่มที่ได้รับประกันภัยฟรีมีโอกาสเกิดหนี้เสียลดลงอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะครัวเรือนยากจน กลุ่มเสี่ยงสูง และกลุ่มที่เพิ่งเผชิญภัยพิบัติ แต่มาตรการนี้ไม่ได้ช่วยกระตุ้นให้เกิดการลงทุนในแหล่งน้ำเพื่อเพิ่มผลิตภาพ หรือลงทุนปรับเปลี่ยนการทำเกษตรไปสู่เกษตรคุณภาพสูง ในทางกลับกัน กลุ่มที่สมัครใจซื้อประกันเองนอกจากจะไม่ได้รับผลดีเท่าที่ควรแล้ว ยังเกิดปัญหา moral hazard ที่บั่นทอนการบริหารความเสี่ยงด้วยตนเองของเกษตรกรผู้ซื้อประกันอีกด้วย

การยกระดับประสิทธิภาพของระบบประกันภัยพืชผลคือกลไกสำคัญในการสร้างผลกระทบระยะยาวและกระตุ้นความต้องการของเกษตรกรอย่างยั่งยืน โดยในกลุ่มที่ระบบมีประสิทธิภาพสูง เกษตรกรจะมีความต้องการซื้อเพิ่มขึ้นและมีความยืดหยุ่นต่อราคาน้อยลง ยิ่งไปกว่านั้น ประกันภัยที่มีคุณภาพยังช่วยกระตุ้นการลงทุนเพื่อยกระดับศักยภาพการผลิต ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการปฏิรูปโครงสร้างภาคเกษตร

งานวิจัยนี้ชี้ถึงความจำเป็นในการยกเครื่องระบบประกันภัยพืชผลใหม่เพื่อเป็นเครื่องมือหลักในการปรับโครงสร้างภาคเกษตรและสร้างภูมิคุ้มกัน โดยมี 3 ด้านที่ต้องเร่งปรับเปลี่ยน (Majerovitz & Pellegrina, 2026; Salcedo Du Bois & Alvarez, 2026; Kramer et al., 2025; Rittinon et al., 2024; Wu & Li, 2023; Bergquist et al., 2022; Ratanavararak & Chantarat, 2022; Hazell & Varangis, 2020; Ceballos & Kramer, 2019)

• ใช้เทคโนโลยีเพิ่มประสิทธิภาพ: การใช้เทคโนโลยีดิจิทัล, Remote Sensing ผสาน AI และข้อมูลขนาดใหญ่ มีศักยภาพสูงในการสร้างกลไกตรวจสอบความเสียหายที่แม่นยำและช่วยย่นเวลาจ่ายสินไหมทดแทนให้รวดเร็วขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ (Ceballos & Kramer, 2019) โดยประเทศไทยมีฐานข้อมูลและหน่วยงานที่พร้อมขับเคลื่อนโครงสร้างพื้นฐานนี้อยู่แล้ว³

• ออกแบบผลิตภัณฑ์ที่ตอบโจทย์หลากหลาย ไม่ one-size-fits-all เพราะคุณค่าของประกันภัยมีความแตกต่างกัน ในขณะที่รายย่อยใช้ประกันเพื่อคุ้มครองรายได้ ส่วนรายใหญ่ที่มีศักยภาพใช้เพื่อลดความเสี่ยงในการลงทุนเทคโนโลยีและเข้าถึงสินเชื่อ สอดคล้องกับงานวิจัยสนามของ Rittinon et al. (2024) ที่พบว่าเกษตรกรไทยต้องการความคุ้มครองรายได้และสินเชื่อที่ยืดหยุ่นหลากหลาย ไม่ใช่แค่การชดเชยต้นทุนการผลิตแบบเดิม

หลักฐานทั่วโลกชี้ว่า ประกันภัยรูปแบบเดี่ยว (standalone) มักล้มเหลวและขยายตลาดได้ยาก ตัวอย่างความสำเร็จมักต้องผูกรวมประกันภัยเข้ากับบริการทางการเงินหรือปัจจัยการผลิต เพื่อสร้างการประหยัดต่อขนาด (economies of scale) เพื่อต่อยอดคุณค่าทางเศรษฐศาสตร์ และปรับแรงจูงใจของเกษตรกร สถาบันการเงิน และผู้รับประกันภัยให้สอดคล้องกัน (Bergquist et al., 2022) เช่น

• ผูกกับกลไกจัดการภัยพิบัติทั้งระบบ: เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและส่งเสริมการจัดการความเสี่ยงทั้งระบบ เช่น รัฐบาลเคนย่าซื้อประกันพื้นฐานให้เกษตรกรเปราะบางทุกคนภายใต้สวัสดิการสังคม รัฐบาลมองโกเลียใช้ระบบร่วมจ่าย ที่รัฐช่วยสมทบเบี้ยต่อยอดเมื่อเกษตรกรซื้อประกันพื้นฐานเอง หรือรัฐบาลเม็กซิโกส่งเสริมการจัดตั้งและแข็งแรงของกองทุนการจัดการภัยพิบัติในพื้นที่ทั่วประเทศ โดยรัฐช่วยรับประกันภัยต่อในส่วนที่เกินกว่ากลุ่มจะรับมือไหวผ่านระบบประกันภัย
• ผูกพ่วงสัญญาสินเชื่อ: เชื่อมประกันภัยกับการคุ้มครองเงินทุนหมุนเวียน เมื่อเกิดภัยระบบจะจ่ายสินไหมตรงให้ธนาคารเพื่อหักลบยอดหนี้ทันที (Kramer et al., 2025) ช่วยตัดวงจรหนี้เสียอย่างเบ็ดเสร็จ ต่างจากปัจจุบันที่ ธ.ก.ส. ช่วยสมทบเบี้ย แต่เงินชดเชยจ่ายแยกเข้าบัญชีเกษตรกร ทำให้ไม่ผูกกับการชำระหนี้
• ผูกพ่วงเทคโนโลยีการผลิต: ใช้ประกันภัยทำหน้าที่ลดความเสี่ยงในการเปลี่ยนผ่านเทคโนโลยี เพื่อจูงใจให้เกษตรกรกล้าลงทุนปรับตัวระยะยาว (Salcedo Du Bois & Alvarez, 2026; Wu & Li, 2023)

• เปลี่ยนการอุดหนุนเป็น "smart subsidies": ออกแบบการอุดหนุนแบบมีเงื่อนไข ของ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพงบประมาณและไม่ทำลายแรงจูงใจในการปกป้องตนเอง (Hazell & Varangis, 2020) เช่น ร่วมสมทบเบี้ยต่อยอด หรือลดเบี้ยตามพฤติกรรมการลดความเสี่ยงจริง หรือการอุดหนุนเบี้ยคุ้มครองสินเชื่อแทนมาตรการพักหนี้ซ้ำซากที่ทำลายวินัยทางการเงินและทำให้เกษตรกรติดกับดักหนี้ (Ratanavararak & Chantarat, 2022)
• เปลี่ยนจากเน้นอุดหนุนเป็นสร้างโครงสร้างพื้นฐาน: โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการลงทุนในข้อมูลเพื่อลดปัญหา information asymmetry และเทคโนโลยีที่จำเป็นต่อการสร้างข้อมูลและระบบที่มีประสิทธิภาพ เพื่อช่วยให้ผู้รับประกันสามารถคิดเบี้ยตามความเสี่ยงจริงและกระตุ้นให้เกิดการแข่งขันในตลาด
• ผลักดัน พ.ร.บ. ประกันภัยพืชผล: เพื่อจัดตั้งหน่วยงานกำกับดูแลโดยตรงเพื่อสร้างเจ้าภาพที่ชัดเจนและความรับผิดชอบ (accountability) ทลายกำแพงการทำงานข้ามกระทรวงที่เป็นความท้าทายใหญ่ทั้งในเชิงปฏิบัติและการเมือง⁴ เพื่อรักษาความต่อเนื่องของนโยบายในระยะยาว โดยไม่แปรผันตามความไม่แน่นอนทางการเมือง